• Facebook App Icon

Весь доклад обеспечения равновесия

August 13, 2017

  Полный  текст

 

Обеспечение равновесия между правомерным регулированием
и независимостью судов

Сегодня в этой рубрике читателям предлагается необычный материал: доклад Института прав человека Международной ассоциации юристов, посвященный оценке российской судебно-правовой системы и ее предполагаемых изменениях. Эти изменения и стали причиной проведенного Институтом исследования, результаты которого в виде доклада уже обнародованы в сети Интернет. Приводим текст доклада без комментариев и с незначительными сокращениями.

 

Резюме

 

       Решение Международной ассоциации юристов (IBA) направить делегацию в Россию было связано с предложениями, поступившими в сентябре 2004 г. в Совет Федерации (верхнюю палату парламента) и получившими название "предложения Миронова". Подробная характеристика этих предложений и история их прохождения через законодательный орган приведены в главе 4. По существу, эти предложения предусматривают изменение состава квалификационных коллегий судей; их значение определяется тем, что квалификационные коллегии являются важными органами самоуправления судебной системы и занимаются вопросами назначения судей, их повышения в звании и отстранения от должности. Предложения были внесены после теракта чеченских повстанцев в здании школы города Беслана в сентябре 2004 г., то есть в период, который характеризовался серьезной озабоченностью вопросами национальной безопасности.

      Участники делегации выявили наличие сильной оппозиции предложениям Миронова со стороны судей, юристов и представителей общественных организаций, с которыми они встречались. Основной причиной озабоченности было предлагаемое сокращение представительства судей в составе квалификационных коллегий до менее половины их общей численности, что явилось бы нарушением европейских норм. Кроме того, предполагается ужесточение контроля со стороны исполнительной власти при отборе членов коллегий. Учреждение коллегий в 1989 г. стало первым шагом по пути реформы судебной системы, проводившейся как Президентом Ельциным, так и Президентом Путиным. Заявленной целью реформы значилось укрепление судебной ветви власти относительно исполнительной и законодательной ветвей. Хотя большинство из тех, с кем беседовали участники делегации, считали, что предложения вряд ли получат законодательное оформление в том виде, в каком они были представлены, их внесение породило серьезные опасения относительно возможного подрыва независимости судебной власти.

      Делегация настоятельно рекомендует отвергнуть предложения Миронова в их нынешнем виде и призывает российское Правительство придерживаться международных принципов независимости судебной власти при рассмотрении вопроса о внесении изменений в работу или состав квалификационных коллегий судей.

      За истекшие 15 лет Россия добилась значительного прогресса в области принятия новых законодательных норм в ходе реализации комплексной программы реформирования судебной системы. Учреждение суда присяжных было широко воспринято как позитивный шаг, обеспечивающий более активное участие населения в работе судебной системы. Вместе с тем существенная доля оправдательных вердиктов, выносимых судами присяжных по сравнению с судами общей юрисдикции, вызвала противодействие рассмотрению судами присяжных дел, имеющих широкий политический резонанс. Кроме того, система допускает обжалование приговора органами прокуратуры, а такой механизм не исключает злоупотреблений.

      Свидетельством дальнейших конструктивных усилий в этой области стали создание Академии правосудия и стремление информировать судей о нормах и применимости международного права, особенно в арбитражных судах. Расширены реальные полномочия судей, особенно после принятия нового Уголовно-процессуального кодекса, который предусматривает более значительные прерогативы суда в вопросах досудебного задержания, выдачи ордеров на арест, проведения обысков и конфискаций, устанавливая при всем том требование, в силу которого подозреваемый должен предстать перед судьей в течение 48 часов с момента ареста.

      Политические обязательства относительно развития системы правосудия в более общем плане зафиксированы в президентской программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 гг. и в речи В. Путина на Всероссийском съезде судей (2004 г.). К числу других позитивных начинаний следует отнести повышение оплаты труда судей, обеспечение их дополнительной защиты, передачу функций административного управления системой правосудия из Министерства юстиции в отдельное административное подразделение при Верховном Суде и введение отдельной бюджетной строки, относящейся финансированию судебной системы, что обеспечивает меньшую зависимость этого финансирования от перемен в экономической ситуации. Учреждение института мировых судей и его распространение на все (кроме одного) регионы существенно снизило общую нагрузку на суды, и, судя по всему, региональные администрации прилагают определенные усилия в направлении обеспечения адекватного финансирования, обучения, предоставления судебных помещений и оборудования для нужд этого нового института.

      Вместе с тем делегация отметила наличие важных областей, в которых независимость судебной власти остается уязвимой, попытки ограничить позитивные последствия принятия нового законодательства. Внимание делегации привлекли проблемы, негативно сказывающиеся на независимости судебной власти: а это и случаи политического нажима, который часто проявляется в форме давления со стороны председателей судов на судей с целью вынесения тех или иных приговоров, и по-прежнему недопустимо низкий уровень оплаты труда судей, и все еще сохраняющееся среди судей понимание своей роли как защитников интересов государства, проявляющееся в крайне низкой доле оправдательных приговоров, выносимых судами общей юрисдикции, и убежденность населения в продажности судей, что, в свою очередь, подрывает авторитет судебной власти.

      Делегации сообщили о конкретных случаях (в частности, в Московском городском суде), когда на судей оказывалось давление, с тем чтобы они приняли определенные решения, а при отказе выполнять подобное требование - отстранялись от должности квалификационными коллегиями по надуманным причинам по представлению председателя суда. Недавно озабоченность подобными явлениями была выражена еще раз при рассмотрении дела об экстрадиции, которое слушалось в Суде магистрата Лондона (Правительство Российской Федерации против Дмитрия Маруева и Натальи Чернышевой, 18 марта 2005 г.).

      В ряде судебных процессов, обстоятельно документированных авторитетными международными правозащитными группами, судя по всему, на судебные инстанции оказывался противоправный нажим. В основном речь идет о делах, связанных с крупными экономическими или политическими интересами. Широко известно дело Ходорковского, различных сотрудников и юристов компании "Юкос", получившее широкий политический резонанс (в приложении I приведены и другие примеры такого рода).

      Доклад рекомендует обратить особое внимание на необходимость формирования механизма, способного противодействовать угрозе, связанной с попытками влиять на беспристрастность судей, обусловленными политическими, экономическими и частными интересами. Вместе с тем надлежит сохранить динамизм процесса реформирования судебной системы, обеспечить приоритетность финансовых обязательств по дальнейшему повышению материальной поддержки судов и оплаты труда судей, по заполнению вакантных должностей в судебной системе.

 

Глава 1. Введение

 

      Настоящий доклад является результатом работы миссии по установлению фактов в Российской Федерации (России)*(1), предпринятой Институтом прав человека Международной ассоциации юристов с 3 по 9 апреля 2005 г. Направление миссии было продиктовано озабоченностью по поводу возможных отрицательных последствий предлагаемых изменений законодательства с точки зрения независимости судебной системы.

      Особую озабоченность вызвали предложения по изменению состава Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей - органов, задачей которых является назначение членов судейского сообщества, их повышение в должности, наложение на них дисциплинарных взысканий и их отстранение от должности.

      Мандат миссии предусматривал:

      анализ предлагаемых изменений в составе Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации;

      выяснение вероятности того, что предлагаемые изменения создадут препятствия для личной и институциональной независимости судебной власти в Российской Федерации;

      рассмотрение в связи с этим любых иных факторов, способных повлиять на независимость судебной власти;

      выявление возможных последствий таких угроз для независимости судебной власти с точки зрения состояния дел, связанных с защитой фундаментальных прав человека в Российской Федерации.

      Для обеспечения надлежащей оценки конкретных последствий предлагаемых изменений для независимости судебной власти текущие вопросы, касающиеся независимости судебной власти, рассматриваются в настоящем докладе в более широком контексте реформ судебной системы, проводившихся в России с начала 90-х годов.

      Организация миссии. Миссия была организована Институтом прав человека Международной ассоциации юристов (IBA) - крупнейшей в мире организации юристов, насчитывающей 16 тыс. участников в 195 странах. Институт ведет работу по пропаганде, защите и укреплению прав человека в условиях справедливости и законности, а вместе с тем его усилия направлены на обеспечение независимости судебных и юридических работников во всех странах мира. Институт прав человека (ИЧП) - независимая организация, не имеющая политических целей, основанная в 1995 г. под почетным председательством бывшего президента ЮАР Нельсона Манделы. Институт управляется руководящим аппаратом и Советом участников из 21 страны.

      Аналогичные миссии институт предпринимал в различных частях света. При этом его обычная практика сводилась к направлению делегаций, состоящих из опытных юристов и судей, от которых требовалась независимость и беспристрастность при проведении исследования. Делегации учитывают применимое международное, региональное и национальное законодательство.

      Члены делегации. Институт прав человека выражает благодарность тем членам делегации, которые приняли приглашение войти в состав данной миссии. В состав делегации входили:

      судья Роберт Шарп, апелляционный суд округа Онтарио, Канада;

      судья Уильям Бертлз, Великобритания;

      адвокат Энн Макмиллан, Великобритания;

      доктор Филлип Тахминджис, юрист программы IBA, Великобритания.

      Беседы и консультации. В ходе выполнения миссии делегация имела встречи с представителями Федеральной палаты адвокатов, Московской городской коллегии адвокатов, Международного союза адвокатов стран СНГ, профессором Сергеем Вициным (заместителем председателя Совета по вопросам совершенствования правосудия), Human Rights Watch (группы - неправительственных организаций по защите прав человека), Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Владимиром Лукиным и членами Комиссии по правам человека, Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству, г-ном Сергеем Поповым, заместителем председателя Высшего Арбитражного Суда Александром Арифулиным, г-жой Марой Поляковой и другими представителями Независимого экспертно-правового совета, судьей Владимиром Ярославцевым (Конституционный Суд РФ), судьей Александром Меликовым и судьей Тамарой Морщаковой. К сожалению, делегации не удалось встретиться с представителями Администрации Президента, членами Высшей квалификационной коллегии судей и Совета Федерации, несмотря на предпринятые ко до начала миссии, так и во время нее попытки организовать такие встречи. В ходе встреч лица, с которыми проводились беседы, получали экземпляр мандата миссии на английском и русском языках. Им предлагалось изложить свое мнение относительно этого мандата, после чего члены делегации задавали им конкретные вопросы как для более детального выяснения существа их позиции, так и для сравнения этих позиций с позициями других лиц, с которыми проводились беседы. В ходе всех этих встреч делегация пользовалась услугами переводчика. Соображения, изложенные в докладе, основаны на всей сумме информации и свидетельств, полученных делегацией: прямая ссылка на источник информации дается только в тех случаях, когда сообщения участника беседы основаны на личном опыте, причем только с предварительного согласия такого участника.

      Текст доклада делегации был составлен Энн Макмиллан, но в его подготовку внесли свой вклад все участники делегации.

      Институт прав человека и члены делегации выражают благодарность и признательность не только всем участникам бесед, но и всем тем, кто оказывал делегации самую разнообразную помощь при осуществлении миссии: стажерам IBA Патрику Каллагену и Дивайн Афубе за помощь в информационно-поисковой работе; профессору Питеру Соломону, директору Центра изучения проблем России и Восточной Европы (Centre for Russian and East European Studies) при Университете Торонто; адвокату Петру Баренбойму (Москва); адвокатской конторе Corker Binning Solicitors (Лондон); г-же Каре Ирвин, директору программ бесплатной юридической помощи Высшей юридической школы BPP (Лондон), группе переводчиков, работавших на добровольных началах - Руперту Гордону, Ивану Гордиенко, Дарье Соборновой, Денису Вооку и Ричарду Лоу, а также превосходной переводчице Наиле Курмашевой, услугами которой миссия пользовалась в Москве.

      Институт прав человека с благодарностью отмечает финансовую поддержку, оказанную миссии Институтом "Открытое Общество" Фонда Сороса.

 

Глава 2. Справочная информация о политической и правовой системе

 

      Общая характеристика политической системы. Российская Федерация - величайшая страна мира. Она охватывает 11 часовых поясов, граничит с 14 странами и включает 88 регионов, 21 из которых являются республиками, образованными по этническому признаку. Территория России составляет около 17 075 400 км, население - 145 000 000 человек. С точки зрения международного права она считается преемницей бывшего Советского Союза (СССР), распущенного 31 декабря 1991 г. Последние выборы в Думу (нижняя палата парламента страны) состоялись 7 декабря 2003 г. и окончились беспрецедентной победой партии "Единая Россия", объединяющей сторонников Путина. В ходе выборов избирались 450 депутатов сроком на четыре года. Половина депутатов избирались от одномандатных избирательных округов в одном туре голосования по системе, при которой побеждает кандидат, набравший наибольшее число голосов. Остальные 225 мест были распределены на пропорциональной основе по закрытым спискам, представленным политическими партиями или блоками, набравшими более 5% поданных и признанных действительными голосов (включая голоса, поданные "против всех") в ходе голосования по единому федеральному избирательному округу*(2). По мнению Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), выборы были "хорошо организованы, но не отвечали многим международным нормам", поскольку недостаточная степень независимости средств массовой информации не позволила избирателям сделать обоснованный выбор на базе сбалансированного освещения выборов*(3).

      Владимир Путин официально избран Президентом 26 марта 2000 г., а через четыре года -14 марта 2004 г. - переизбран подавляющим большинством голосов на второй срок. Международная миссия ОБСЕ по наблюдению за выборами (в составе которой 340 наблюдателей из 39 стран) отметила высокий уровень участия избирателей, спокойную атмосферу на выборах и устойчиво высокие рейтинги одобрения населением деятельности нынешнего Президента, зафиксированные до выборов. Вместе с тем, по мнению ОБСЕ, выборам все же "не хватало элементов подлинно демократической состязательности". В частности, Организация полагала, что в изложении новостей и освещении избирательной кампании подконтрольные государству средства массовой информации обнаруживали явную пристрастность в пользу нынешнего Президента. Были подвергнуты критике неспособность властей принять достаточные меры для устранения этой необъективности и несоблюдение тайны голосования. Кристиан Штрохаль, директор ОБСЕ, вновь повторил призыв Совета Европы к преобразованию подконтрольных государству средств массовой информации в независимые общественные средства массовой информации*(4):

      Эпоха Путина: с 2000 г. и по настоящее время. Избрание на пост Президента Владимира Путина в 2000 г. сопровождалось публичным выражением приверженности идее дальнейшего реформирования судебной системы в целях формирования независимой, но подотчетной судебной власти. По заявлению Президента Путина "независимый и беспристрастный суд - это правовая защищенность [sic] граждан. Это главное условие развития здоровой, конкурентоспособной экономики. Наконец, это уважение к самому государству и вера в действенность права и справедливости"*(5). Президент также заявлял о необходимости обеспечения "максимально полного осуществления принципа независимости судей", добавляя, что "это не какая-то почетная привилегия, а условие способности судебной системы выполнять свои конституционные функции в рамках системы разделения властей"*(6).

      При В. Путине принят ряд новых мер, влияющих на положение судебной власти и работу судов. К числу наиболее существенных изменений относятся расширение применения института присяжных заседателей и системы мировых судов, принятие нового Гражданского, Арбитражного и Уголовно-процессуального кодексов (последний из которых предусматривает расширение полномочий судов), а также президентской программы "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы. Прослеживалась общая тенденция в направлении обеспечения независимости судебной власти. Однако наряду с этим имели место некоторые изменения, которые ограничили права, предоставленные судам в 90-е годы.

      По мнению некоторых участников бесед, необходимость этих изменений была обусловлена тем, что в начальный период реформ судебной власти были даны слишком широкие полномочия, а это привело к отсутствию гласности и создало возможности для коррупции. Но были и такие, кто считал, что различные группы влияния стремились в то время установить контроль над судебной властью, особенно в тех случаях, когда речь шла о крупных политических и экономических интересах. События, имевшие место в тот период и их последствия с точки зрения независимости судебной власти будут рассмотрены ниже.

      События в Чечне, хотя они и выходят за рамки настоящего доклада, упоминаются с целью рассматривать законодательные мероприятия и события политической жизни этого периода в надлежащем контексте. Действия правительства в Чечне отразили изменение баланса между интересами защиты гражданских свобод и обеспечения государственной безопасности, которое имело место в ряде стран после сентября 2001 г.

      После теракта чеченских сепаратистов в Беслане в сентябре 2004 г., приведшего к многочисленным жертвам, Президент Путин провел закон, позволяющий Кремлю влиять на выборы региональных губернаторов. Именно тогда были выдвинуты предложения относительно состава квалификационных коллегий, которые стали предметом миссии IBA. Представляется, что вопросы внутренней безопасности стали фактором, породившим стремление к усилению контроля над судебной властью:

 

Глава 4. Квалификационные коллегии судей.
предлагаемые изменения законодательства

 

      Введение. Решение IBA направить миссию быстрого реагирования было связано с предложением об изменении состава квалификационных коллегий судей, которое было направлено в сентябре 2004 г. Квалификационные коллегии судей - это органы судебного самоуправления регионального (квалификационные коллегии судей) и национального (Высшая квалификационная коллегия судей) уровней, сформированные в 1989 г. Коллегии играют ключевую роль в назначении судей, их повышении в должности и отстранении от должности. При первоначальном учреждении коллегий в их состав входили только судьи*(7).

      В тот период расширение полномочий и независимости судей соответствовало заявленной в резолюции Верховного Совета РСФСР о Концепции судебной реформы (от 24 октября 1991 г.) цели непрерывного процесса реформирования судебной системы:

      "Считать осуществление судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР в качестве демократического государства и одного из приоритетов законодательной деятельности... должно было утвердить судебную власть в государственном механизме в качестве самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной".

      Правовой статус коллегий был определен Федеральным конституционным законом 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". Участники Высшей квалификационной коллегии судей должны были избираться Съездом судей Российской Федерации, остальные квалификационные коллегии должны были формироваться судьями из состава судебных органов различных уровней*(8). Важно подчеркнуть, что введение коллегий означало утверждение принципа формирования органов регулирования деятельности судейского сообщества самими судьями.

      В конце 2001 г. (отчасти в ответ на выражавшиеся опасения по поводу того, что в результате указанных реформ судьи получили слишком широкие полномочия самоуправления) в Закон были внесены поправки, в соответствии с которыми судьи стали представлять только две трети состава коллегий: 18 из 29 мест в Высшей квалификационной коллегии судей должны были занимать судьи, избираемые тайным голосованием каждые четыре года Съездом судей; остальные 11 членов должны были выбираться из представителей общественности, назначаемых Советом Федерации, но быть специалистами в области права. Кроме того, в состав каждой коллегии надлежало вводить представителя Президента, хотя на деле такие представители часто не назначались*(9) (причем в судебных системах ряда западноевропейских стран в состав аналогичных органов также входят представители исполнительной власти).

      Предложения Миронова. Предложения об изменении состава коллегий были внесены спикером Совета Федерации Сергеем Мироновым, поэтому далее именуются в тексте настоящего документа предложениями Миронова. Их основное содержание сводится к сокращению числа представителей судейского сообщества в составе квалификационных коллегий до менее половины членов, значит, даже с учетом представителя Президента судьи уже не имели бы большинства в коллегиях. Международная ассоциация юристов (IBA) разделяет озабоченность других международных организаций защиты прав человека по поводу того, что эти предложения противоречат принципу Европейской хартии о статусе судей, согласно которому по крайней мере половину участников органов, имеющих подобные полномочия, должны составлять судьи, выбираемые судейским сообществом*(10). Предложения широко освещались средствами массовой информации России, при этом судейское сообщество, ассоциации адвокатов и организации защиты прав человека заявили о своем несогласии с предлагаемыми изменениями, ибо эти предложения противоречат "конституционному принципу независимости судебной власти, учитывая, что квалификационные коллегии судей также являются органами судейского сообщества, составляющими основу авторитета судебной системы" (постановление Президиума Совета судей РФ от 26 октября 2004 г. N 69).

      Итак, Миронов предлагает сократить общее число членов Высшей квалификационной коллегии судей с 29 до 21 человека, 10 из которых будут судьями, назначаемыми Советом Федерации по представлению Президента, 10 - представителями общественности, назначаемыми Советом Федерации по представлению его спикера, и (как и в прежней системе) один член коллегии будет являться представителем Президента. Согласно предлагаемым поправкам к Федеральному закону 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" региональные коллегии должны состоять в общей сложности из 17 членов, а их состав будет формироваться следующим образом: 8 человек - судьи, избираемые от судейского сообщества, 8 человек - представители общественности, назначаемые законодательным органом государственной власти, и 1 человек - представитель Президента.

      Дополнительно предлагается сократить кворум для заседаний квалификационных коллегий (в том для Высшей квалификационной коллегии) с двух третей до простого большинства, и, следовательно, судья может быть лишен полномочий даже в случае отсутствия на заседании всех представителей судейского сообщества. Еще одно предложение заключается в том, чтобы директор Судебного департамента Верховного Суда (глава органа материально-технического обеспечения судов общей юрисдикции) назначался не Председателем этого Суда, а Президентом Российской Федерации*(11). А это выглядит попыткой подорвать более прогрессивное законодательство 90-х годов, в соответствии с которым вопросы административного управления судами были переданы из ведения Министерства юстиции в ведение самого судейского сообщества.

      Важно верно представлять себе тот широкий контекст, на фоне которого Миронов внес свои предложения. Они были направлены вскоре после теракта в Беслане в сентябре 2004 г. и после того, как Президент в телевизионном обращении к гражданам прямо заявил о коррупции в судебной системе: "Мы... позволили коррупции поразить судебную и правоохранительную сферы". Тогда же В. Путин провел закон, предусматривающий, что кандидатуры региональных губернаторов будут, по существу, утверждаться Президентом и Кремлем.

      Предложения Миронова встретили почти единодушное неприятие судейского сообщества (причем в некоторых кругах они были восприняты как составная часть более общей инициативы, нацеленной на централизацию власти и ограничение роли судебной власти), в связи с чем руководители трех высших судебных инстанций России направили свои возражения непосредственно Президенту.

      Между тем те же предложения подавляющим большинством голосов были приняты 29 сентября 2004 г. Советом Федерации, и соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу. Делегация выяснила, что к моменту начала миссии (апрель 2005 г.) этот законопроект еще не рассматривался, хотя и был признан Думой "приоритетным". В рамках изучения вопроса делегация стремилась выяснить, почему эти предложения были внесены именно Советом Федерации, почему дальнейшая законодательная процедура замедлилась и, наконец, какова, по мнению респондентов, дальнейшая судьба предложенного законопроекта.

      Относительно внесения предложений авторы законопроекта заявили, что "проблема ответственности судей перед обществом за выполнение своих обязанностей не решена...", нынешнее законодательство нечетко и изменения должны повысить качество кандидатов на судейские должности, "усилить общественный контроль" над судебной системой и ослабить ее зависимость от "корпоративных интересов"*(12).

      Вместе с тем участники бесед высказывали и иные возможные мотивы направления предложений: к примеру, что население считает судебную систему коррумпированной, в связи с чем реформы должны были быть направлены на решение этой проблемы; что эти предложения были выдвинуты в качестве первого этапа процесса согласований, который должен привести к определенной реорганизации квалификационных коллегий; что их надо рассматривать как предупреждение судейскому сообществу - ему следует придерживаться официальной линии в политических делах; и, наконец, что это просто-напросто личная инициатива спикера. Как отметила делегация, большинство участников бесед считало бесперспективность утверждения этих предложений в их нынешней форме, причем некоторые выражали такое убеждение вполне определенно. И только один участник имел иное мнение, высказав неуверенность относительно дальнейшей судьбы предложений.

      Полномочия коллегий. Назначение судей. Большинство судей назначается Президентом России на основании заключения коллегии, которой подведомствен соответствующий суд (ст. 5 Закона о статусе судей 1992 г.; ст. 13 гл. 2 Федерального конституционного закона о судебной системе 1996 г.). Согласно Закону 1992 г. перед представлением на должность судьи кандидат сдает квалификационный экзамен, а федеральные судьи проходят перед окончательным назначением на должность трехлетний испытательный срок (п. 3 ст. 11 и п. 1 ст. 4 соответственно). Возраст судьи должен составлять не менее 25 лет, и для назначения в суды низших инстанций он должен иметь опыт работы в системе правосудия не менее 5 лет (п. 2 ст. 11). Мировые судьи избираются на местах на пятилетний срок, который может продлеваться на следующие пять лет в соответствии с нормами, принятыми на областном (краевом) уровне. Минимальный возраст для назначения в Верховный или Высший Арбитражный суд - 30 лет, минимальный опыт работы - 10 лет. Президент полномочен отклонить кандидатуру, предложенную коллегией; в этом случае коллегия может, при желании, рассмотреть и представить кандидатуру повторно (п. 7 ст. 6 Закона 1992 г.).

      Коллегии играют роль и при назначении председателя суда (судьи, выполняющего в суде административные обязанности, связанные, например, с поручением конкретных дел конкретным судьям и вынесением рекомендаций относительно их соответствия требованиям конкретных дел). Председатели судов назначаются Президентом в том же порядке, что и судьи. Очевидно, что это лица, которые пользуются большим влиянием.

      Отстранение судей от должности. Нормы Конституции и законодательства предусматривают, что наложение на судей дисциплинарной ответственности или их отстранение от должности является внутренним делом судейского сообщества. Так, согласно ст. 15 гл. 2 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" "полномочия судьи могут быть приостановлены или прекращены только по решению квалификационной коллегии судей". Основания для отстранения судьи от должности перечислены в Законе о статусе судей 1992 г. и включают состояние здоровья, деятельность, несовместимую с исполнением судейской должности, действия, порочащие честь и достоинство судьи (ст. 14). Решения Высшей квалификационной коллегии судей об отстранении от должности могут быть обжалованы в Верховном Суде, а решения квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации можно обжаловать в "соответствующих верховных судах республик, краевых и областных судах, в федеральных городских судах, в судах автономных областей и автономных округов" (п. 2 ст. 26 Федерального закона об органах судейского сообщества 2002 г.). Немалую отстранении от должности играют председатели судов, которые полномочны ставить вопрос об отстранении конкретного судьи от должности на рассмотрение соответствующих квалификационных коллегий.

      Работа квалификационных коллегий на практике. Учреждение органов судейского самоуправления, решающих вопросы назначения судей, их повышения в должности и отстранения от должности, является большой заслугой российского Правительства. Многие авторы считают, что в целом квалификационные коллегии справедливо решают вопросы назначения судей и их повышения в должности, хотя их объективность при отстранении судей от должности вызывает большие сомнения*(13).

      Между тем делегация получила из ряда источников информацию, что описанный выше порядок не всегда соблюдается на практике, в частности один судья представил документальные доказательства в поддержку своего заявления о его отстранении от должности не по тем основаниям, которые приведены в законе. В то же время делегации сообщали о случаях, когда квалификационные коллегии препятствовали несправедливому отстранению судей от должностей в ситуациях, характеризующихся нажимом со стороны исполнительной власти или иных инстанций. Но были и такие, кто высказывал определенные опасения по поводу того, что квалификационные коллегии могут быть склонны защищать судей в тех случаях, когда отстранение от должности является оправданным.

      Итак, налицо явно противоположные мнения относительно того, как именно квалификационные коллегии работают в действительности. Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда сообщил делегации, что за последние пять с лишним лет были отстранены от должностей 10 судей арбитражных судов, и связано это было в ряде случаев с коррупцией или конфликтом интересов. По информации Верховного Суда в 2002 г. квалификационные коллегии отстранили от должностей 68 судей и подвергли дисциплинарным взысканиям 220 судей.

      Отстранение от должности судьи Александра Меликова. В ходе миссии делегация встречалась с судьей Александром Меликовым, который был отстранен от должности квалификационной коллегией в декабре 2004 г. По его утверждению, он был отстранен от должности за нежелание следовать директивам председателя Московского городского суда, которая требовала вынесения более строгих приговоров и отказа освобождать некоторых обвиняемых из-под стражи до суда. Помимо этого, ему инкриминировалось оправдание слишком многих обвиняемых и слишком частое использование мировых согласительных процедур. У делегации сложилось впечатление о правдоподобности заявлений судьи Меликова, поэтому она детально изучила документы его дела (см. прилож. I), в том числе экспертное заключение Московской государственной академии права, которая, изучив правовые основания решений судьи, признала их (с одним незначительным исключением) соответствующими закону. Меликов утверждал, что по российскому законодательству необоснованные судебные решения сами по себе не могут служить основанием для отстранения от должности, и это подтверждается экспертным заключением: согласно ст. 16 Закона о статусе судей 1992 г. "судья не должен нести какую-либо ответственность за выражение его мнения в ходе формирования судебного решения или за вынесенное им решение, кроме тех случаев, когда судом установлено, что судья повинен в преступном превышении своих полномочий".

      Делегация считает, что отстранение судьи от должности исключительно на основании правовых ошибок, предположительно допущенных при вынесении им судебных решений, означало бы подрыв принципа неприкосновенности, предусмотренного ст. 16 Закона о статусе судей. Во всяком случае, из экспертного заключения следует, что судья Меликов не допускал неправильного применения закона.

      Другие случаи отстранения судей от должности. Краткое изложение дел двух других судей, утверждающих, что они были отстранены от должностей за отказ выносить решения, предписываемые сверху (причем позже один из них был в конце концов восстановлен в должности), приводится в приложении I. Эти случаи были обстоятельно документированы правозащитными группами, посчитавшими, что заявления указанных судей соответствовали действительности.

      Участники бесед выразили озабоченность уровнем контроля со стороны председателей судов над конкретными судьями, особенно в ситуации отстранения от должности. Делегация отмечает, что ситуация, при которой председатель суда, направляющий в квалификационную коллегию представление об отстранении от должности, возглавляет заседания суда, на котором может слушаться любая апелляция отстраняемого судьи против решения коллегии о его (или ее) отстранении от должности (см. дело судьи Кудешкиной в приложении I), представляется конфликтом интересов.

      Реформирование коллегий. Делегация констатировала, что ряд профессиональных работников правосудия назвал судейское сообщество "закрытой структурой", над которой не обеспечивается достаточно действенный внешний контроль. Но при этом отметила, что такое мнение отчасти может быть связано со спецификой восприятия, а не с реальной проблемой, а потому критика в адрес судейского корпуса может быть преувеличенной. В докладе Федеральной палаты адвокатов, подготовленном для миссии IBA, содержится особое упоминание этой проблемы:

      "К сожалению, отношение российского общества к судебной системе остается довольно безразличным и скептическим, если не откровенно негативным. Средства массовой информации активно публикуют различные материалы по вопросам коррупции... и неэффективности работы судов. Обществу навязывается идея, что при решении вопросов очищения судебной системы от лиц, недостойных этой высокой должности, судейское сообщество выступает в виде закрытой корпоративной структуры"*(14).

      Данный вопрос должен рассматриваться в свете демократических реформ 90-х годов, когда суды получили новую роль независимого арбитра, стоящего между гражданами и государством. Некоторые авторы*(15) утверждают, что в период "дикой демократии" судебные власти проявляли тенденцию к коррупции в такой же степени, как и другие государственные ведомства. Но проблема коррупции судебной власти не входила в мандат миссии IBA.

      Делегация не получила каких-либо прямых доказательств коррупции, а статистика свидетельствует, что хотя коррупция и имеет место, но она отнюдь не приобрела массовые масштабы*(16). Вместе с тем ею были получены определенные устные свидетельства о взяточничестве судей, благодаря которым у делегации сложилось впечатление, что многие элементы общества и правительственных структур все еще считают коррупцию судебной власти широко распространенным явлением. Это обстоятельство и предпринимаемые в стране шаги в направлении перехода от "дикой" к "контролируемой" демократии создали атмосферу, в которой идея такого реформирования системы работы коллегий, которое, не будучи регулированием судебной власти на законных основаниях, будет фактически означать покушение на ее независимость, воспринимается общественностью достаточно позитивно.

      Делегация обсудила с участниками бесед такой вопрос общего характера, как реформирование состава или функций коллегий. Было высказано мнение, что некоторые изменения в составе коллегий могли бы быть полезными с точки зрения повышения гласности их работы и соответственно повышения доверия со стороны общества, хотя все участники бесед были единодушны в одном: в целом за судейским сообществом должно сохраняться большинство. В связи с этим предлагалось, избирать представителей общественности в коллегии не просто из числа лиц, имеющих юридическое образование, а из состава таких групп, как общественные организации, Комиссия по правам человека, аппарат Уполномоченного по правам человека, из числа представителей средств массовой информации или из адвокатов. Кроме того, высказывалось мнение, что определенная формализация заседаний коллегий и публикация их решений могли бы повысить гласность и объективность их работы.

 

Глава 5. Реформы, влияющие на независимость судебной власти

 

      Введение. Как уже упоминалось (см. гл. 2), с начала 90-х годов был предпринят ряд реформ, оказавших влияние на работу российских судов. В Концепции судебной реформы 1991 г. подчеркивалась необходимость внедрения фундаментального принципа состязательности, когда уголовное судопроизводство основано на равенстве обвинения и защиты, а судья выступает в роли нейтрального арбитра. Наряду с другими предложениями в Концепции были высказаны идеи судебного надзора за досудебным следствием, суда присяжных и института мировых судей. По Закону о статусе судей 1992 г. судьи получили право надзора за решениями следственных органов в отношении досудебного задержания.

      Настоящий доклад не ставит задачу дать исчерпывающий анализ реформ законодательства, влияющих на положение судебной власти в России с того времени. Вместе с тем в контексте рассмотрения текущего положения с точки зрения независимости судебной власти в России необходимо проанализировать последствия таких реформ для ее независимости. Рассматриваемые ниже реформы выделены в ряд общих категорий, но тесно связаны друг с другом.

      Полномочия и статус судей. Конституция 1993 г. ввела порядок, при котором задержание до суда может быть санкционировано только судьями. С 1993 по 2002 г. задержанные могли обжаловать в суде законность решений органов прокуратуры о применении досудебного задержания в качестве меры пресечения. Новый Уголовно-процессуальный кодекс 2001 г. пошел еще дальше, устанавливая, что лица, содержащиеся под арестом, должны предстать перед судом в течение 48 часов. Кодекс предусматривал санкционирование судом ордеров на арест, обыск и конфискацию. Кроме того, был отменен такой пережиток советских времен, как "направление дела на доследование", которое позволяло судьям давать следствию второй шанс добиться осуждения обвиняемого и не допустить его оправдания*(17).

      Конституция 1993 г. установила в ст. 10 принцип разделения властей: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Она содержит гарантии, предусмотренные специально для судебной власти, так согласно ст. 120 "судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону". Реформы начала 90-х годов коснулись и сроков полномочий судей: судьям были гарантированы назначение на пожизненный срок - при условии прохождения трехлетнего испытательного срока для судей федеральных судов (п. 3 ст. 11 Закона о статусе судей) и несменяемость (ст. 11 указанного Закона; ст. 121 Конституции РФ). Верхний возрастной лимит первоначально не предусматривался вообще, хотя судьи Конституционного Суда не могли исполнять свои полномочия более 15 лет. В конце 2001 г. для всех судей был установлен возраст выхода на пенсию в 65 лет, за исключением судей Конституционного Суда, для которых он составил 70 лет. Позднее Президент предложил повысить возраст выхода на пенсию для всех судей до 70 лет. Закон 1992 г. предусматривал дополнительные меры защиты судей, включая право на ношение оружия (п. 2 ст. 9). Судьи получили дополнительную правовую защиту, включая общую неподсудность по делам об административных преступлениях и иммунитет от уголовного преследования (ст. 16 указанного Закона; ст. 122 Конституции РФ). Неприкосновенность второго рода могла быть отменена по запросу Генерального прокурора, но с тем существенным условием, что он должен был получить поддержку квалификационной коллегии.

      Реформы 2001 г. отразили настроения того времени, характеризовавшиеся стремлением ограничить некоторые из тех широких полномочий, которые были предоставлены судебной власти в 90-е годы. К примеру, был частично пересмотрен порядок отмены юридического иммунитета от уголовного преследования: теперь представление об отмене неприкосновенности могло быть подано комиссией в составе трех судей. После определенных споров было решено, что квалификационные коллегии в принципе сохранят за собой определенную роль при решении вопросов лишения судей неприкосновенности, но на практике их функция сводится скорее к формальному одобрению решения судейской комиссии.

       Административное управление работой судов. Оплата труда судей.

Одно из значимых новшеств, введенных в 1996 г., было связано с передачей контроля над финансированием и организацией судов из Министерства юстиции в Судебный департамент Верховного Суда (ст. 2 разд. 38 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Руководитель департамента назначается на должность и может быть смещен с должности Председателем Верховного Суда с согласия руководителя Совета судей. Эту меру следует рассматривать как позитивный шаг в направлении дистанцирования судебной системы от исполнительной власти, расширения ее самоуправления и соответствующего ограничения возможностей внешнего вмешательства в работу судов. С этим вопросом тесно связан вопрос о финансировании деятельности судов.

      На теоретическом уровне был принят ряд мер, которые в определенной степени повышали стабильность финансирования деятельности судов. И Конституция, и Закон о судебной системе 1996 г. предусматривали, что финансирование деятельности федеральных судов должно осуществляться из федерального бюджета, и эта норма ограничивала возможность злоупотреблений со стороны правительственных органов на региональном уровне. Кроме того, Закон определял непосредственное участие судебной власти в бюджетном процессе: были предусмотрены консультации с председателями Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов в ходе подготовки проектов федерального бюджета в части расходов на нужды судебной системы.

      Однако, несмотря на законодательные гарантии, устойчивость финансирования судебной системы оказалась подверженной различным внешним обстоятельствам, таким как общеэкономическая ситуация. В 1995-96 гг. Правительство не выполнило свои обязательства по бюджетному финансированию и не выделило значительную долю сумм на нужды судебной системы. Именно поэтому некоторые суды столкнулись в середине 90-х годов с серьезными материальными затруднениями, а в ряде случаев вынуждены были просить минимальной материальной поддержки у местных властей. Более того, в 1998 г. Минфин России попыталось сократить бюджетные ассигнования на нужды судебной системы на 26% (письмо N 02-02-14, апрель 1998 г.). Председатели Верховного и Высшего Арбитражного судов направили жалобу в Конституционный Суд, который в 1998 г. подтвердил неконституционность предлагаемых сокращений бюджетных ассигнований, указав в связи с этим что принципы независимости судебной власти и разделения властей требуют выделения ранее предусмотренных средств на нужды судов. В результате в 1999 г. был принят Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации", предусмотревший финансирование судов только из федерального бюджета, все платежи по которому должны быть совершены до 10-го числа месяца. И тем не менее, несмотря на эти защитные меры, Правительство в 2004 г. попыталось оспорить постановление, в соответствии с которым сокращение бюджетных ассигнований может осуществляться только с согласия судейского сообщества, и такое сокращение в бюджете на 2005 год было предотвращено лишь вмешательством Президента и других высокопоставленных должностных лиц (эту информацию делегация получила из аппарата Федерального уполномоченного по правам человека).

      Администрация Президента В. Путина приняла на себя обязательства по значительному повышению затрат на нужды судов, утвердив соответствующий пятилетний план и президентскую программу "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы. Бюджетные ассигнования на нужды судебной системы в 2000 г. составили 8,1 млрд руб., на 2001 г. - 11,9 млрд, а общие затраты по пятилетней программе запланированы на уровне 45 млрд руб. (более 1,5 млрд долларов США). Это повышение финансирования призвано решить целый ряд проблем - от дальнейшего распространения института мировых судей до повышения оплаты труда судей, увеличения штатов судов (включая введение должностей секретарей суда в помощь судьям), совершенствования материальной базы судов и их компьютеризац