Весь доклад обеспечения равновесия


Полный текст

Обеспечение равновесия между правомерным регулированием и независимостью судов


Сегодня в этой рубрике читателям предлагается необычный материал: доклад Института прав человека Международной ассоциации юристов, посвященный оценке российской судебно-правовой системы и ее предполагаемых изменениях. Эти изменения и стали причиной проведенного Институтом исследования, результаты которого в виде доклада уже обнародованы в сети Интернет. Приводим текст доклада без комментариев и с незначительными сокращениями.

Резюме

Решение Международной ассоциации юристов (IBA) направить делегацию в Россию было связано с предложениями, поступившими в сентябре 2004 г. в Совет Федерации (верхнюю палату парламента) и получившими название "предложения Миронова". Подробная характеристика этих предложений и история их прохождения через законодательный орган приведены в главе 4. По существу, эти предложения предусматривают изменение состава квалификационных коллегий судей; их значение определяется тем, что квалификационные коллегии являются важными органами самоуправления судебной системы и занимаются вопросами назначения судей, их повышения в звании и отстранения от должности. Предложения были внесены после теракта чеченских повстанцев в здании школы города Беслана в сентябре 2004 г., то есть в период, который характеризовался серьезной озабоченностью вопросами национальной безопасности.

Участники делегации выявили наличие сильной оппозиции предложениям Миронова со стороны судей, юристов и представителей общественных организаций, с которыми они встречались. Основной причиной озабоченности было предлагаемое сокращение представительства судей в составе квалификационных коллегий до менее половины их общей численности, что явилось бы нарушением европейских норм. Кроме того, предполагается ужесточение контроля со стороны исполнительной власти при отборе членов коллегий. Учреждение коллегий в 1989 г. стало первым шагом по пути реформы судебной системы, проводившейся как Президентом Ельциным, так и Президентом Путиным. Заявленной целью реформы значилось укрепление судебной ветви власти относительно исполнительной и законодательной ветвей. Хотя большинство из тех, с кем беседовали участники делегации, считали, что предложения вряд ли получат законодательное оформление в том виде, в каком они были представлены, их внесение породило серьезные опасения относительно возможного подрыва независимости судебной власти.

Делегация настоятельно рекомендует отвергнуть предложения Миронова в их нынешнем виде и призывает российское Правительство придерживаться международных принципов независимости судебной власти при рассмотрении вопроса о внесении изменений в работу или состав квалификационных коллегий судей.

За истекшие 15 лет Россия добилась значительного прогресса в области принятия новых законодательных норм в ходе реализации комплексной программы реформирования судебной системы. Учреждение суда присяжных было широко воспринято как позитивный шаг, обеспечивающий более активное участие населения в работе судебной системы. Вместе с тем существенная доля оправдательных вердиктов, выносимых судами присяжных по сравнению с судами общей юрисдикции, вызвала противодействие рассмотрению судами присяжных дел, имеющих широкий политический резонанс. Кроме того, система допускает обжалование приговора органами прокуратуры, а такой механизм не исключает злоупотреблений.

Свидетельством дальнейших конструктивных усилий в этой области стали создание Академии правосудия и стремление информировать судей о нормах и применимости международного права, особенно в арбитражных судах. Расширены реальные полномочия судей, особенно после принятия нового Уголовно-процессуального кодекса, который предусматривает более значительные прерогативы суда в вопросах досудебного задержания, выдачи ордеров на арест, проведения обысков и конфискаций, устанавливая при всем том требование, в силу которого подозреваемый должен предстать перед судьей в течение 48 часов с момента ареста.

Политические обязательства относительно развития системы правосудия в более общем плане зафиксированы в президентской программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 гг. и в речи В. Путина на Всероссийском съезде судей (2004 г.). К числу других позитивных начинаний следует отнести повышение оплаты труда судей, обеспечение их дополнительной защиты, передачу функций административного управления системой правосудия из Министерства юстиции в отдельное административное подразделение при Верховном Суде и введение отдельной бюджетной строки, относящейся финансированию судебной системы, что обеспечивает меньшую зависимость этого финансирования от перемен в экономической ситуации. Учреждение института мировых судей и его распространение на все (кроме одного) регионы существенно снизило общую нагрузку на суды, и, судя по всему, региональные администрации прилагают определенные усилия в направлении обеспечения адекватного финансирования, обучения, предоставления судебных помещений и оборудования для нужд этого нового института.

Вместе с тем делегация отметила наличие важных областей, в которых независимость судебной власти остается уязвимой, попытки ограничить позитивные последствия принятия нового законодательства. Внимание делегации привлекли проблемы, негативно сказывающиеся на независимости судебной власти: а это и случаи политического нажима, который часто проявляется в форме давления со стороны председателей судов на судей с целью вынесения тех или иных приговоров, и по-прежнему недопустимо низкий уровень оплаты труда судей, и все еще сохраняющееся среди судей понимание своей роли как защитников интересов государства, проявляющееся в крайне низкой доле оправдательных приговоров, выносимых судами общей юрисдикции, и убежденность населения в продажности судей, что, в свою очередь, подрывает авторитет судебной власти.

Делегации сообщили о конкретных случаях (в частности, в Московском городском суде), когда на судей оказывалось давление, с тем чтобы они приняли определенные решения, а при отказе выполнять подобное требование - отстранялись от должности квалификационными коллегиями по надуманным причинам по представлению председателя суда. Недавно озабоченность подобными явлениями была выражена еще раз при рассмотрении дела об экстрадиции, которое слушалось в Суде магистрата Лондона (Правительство Российской Федерации против Дмитрия Маруева и Натальи Чернышевой, 18 марта 2005 г.).

В ряде судебных процессов, обстоятельно документированных авторитетными международными правозащитными группами, судя по всему, на судебные инстанции оказывался противоправный нажим. В основном речь идет о делах, связанных с крупными экономическими или политическими интересами. Широко известно дело Ходорковского, различных сотрудников и юристов компании "Юкос", получившее широкий политический резонанс (в приложении I приведены и другие примеры такого рода).

Доклад рекомендует обратить особое внимание на необходимость формирования механизма, способного противодействовать угрозе, связанной с попытками влиять на беспристрастность судей, обусловленными политическими, экономическими и частными интересами. Вместе с тем надлежит сохранить динамизм процесса реформирования судебной системы, обеспечить приоритетность финансовых обязательств по дальнейшему повышению материальной поддержки судов и оплаты труда судей, по заполнению вакантных должностей в судебной системе.

Глава 1. Введение

Настоящий доклад является результатом работы миссии по установлению фактов в Российской Федерации (России)*(1), предпринятой Институтом прав человека Международной ассоциации юристов с 3 по 9 апреля 2005 г. Направление миссии было продиктовано озабоченностью по поводу возможных отрицательных последствий предлагаемых изменений законодательства с точки зрения независимости судебной системы.

Особую озабоченность вызвали предложения по изменению состава Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей - органов, задачей которых является назначение членов судейского сообщества, их повышение в должности, наложение на них дисциплинарных взысканий и их отстранение от должности.

Мандат миссии предусматривал:

анализ предлагаемых изменений в составе Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации;

выяснение вероятности того, что предлагаемые изменения создадут препятствия для личной и институциональной независимости судебной власти в Российской Федерации;

рассмотрение в связи с этим любых иных факторов, способных повлиять на независимость судебной власти;

выявление возможных последствий таких угроз для независимости судебной власти с точки зрения состояния дел, связанных с защитой фундаментальных прав человека в Российской Федерации.

Для обеспечения надлежащей оценки конкретных последствий предлагаемых изменений для независимости судебной власти текущие вопросы, касающиеся независимости судебной власти, рассматриваются в настоящем докладе в более широком контексте реформ судебной системы, проводившихся в России с начала 90-х годов.

Организация миссии. Миссия была организована Институтом прав человека Международной ассоциации юристов (IBA) - крупнейшей в мире организации юристов, насчитывающей 16 тыс. участников в 195 странах. Институт ведет работу по пропаганде, защите и укреплению прав человека в условиях справедливости и законности, а вместе с тем его усилия направлены на обеспечение независимости судебных и юридических работников во всех странах мира. Институт прав человека (ИЧП) - независимая организация, не имеющая политических целей, основанная в 1995 г. под почетным председательством бывшего президента ЮАР Нельсона Манделы. Институт управляется руководящим аппаратом и Советом участников из 21 страны.

Аналогичные миссии институт предпринимал в различных частях света. При этом его обычная практика сводилась к направлению делегаций, состоящих из опытных юристов и судей, от которых требовалась независимость и беспристрастность при проведении исследования. Делегации учитывают применимое международное, региональное и национальное законодательство.

Члены делегации. Институт прав человека выражает благодарность тем членам делегации, которые приняли приглашение войти в состав данной миссии. В состав делегации входили:

судья Роберт Шарп, апелляционный суд округа Онтарио, Канада;

судья Уильям Бертлз, Великобритания;

адвокат Энн Макмиллан, Великобритания;

доктор Филлип Тахминджис, юрист программы IBA, Великобритания.

Беседы и консультации. В ходе выполнения миссии делегация имела встречи с представителями Федеральной палаты адвокатов, Московской городской коллегии адвокатов, Международного союза адвокатов стран СНГ, профессором Сергеем Вициным (заместителем председателя Совета по вопросам совершенствования правосудия), Human Rights Watch (группы - неправительственных организаций по защите прав человека), Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Владимиром Лукиным и членами Комиссии по правам человека, Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству, г-ном Сергеем Поповым, заместителем председателя Высшего Арбитражного Суда Александром Арифулиным, г-жой Марой Поляковой и другими представителями Независимого экспертно-правового совета, судьей Владимиром Ярославцевым (Конституционный Суд РФ), судьей Александром Меликовым и судьей Тамарой Морщаковой. К сожалению, делегации не удалось встретиться с представителями Администрации Президента, членами Высшей квалификационной коллегии судей и Совета Федерации, несмотря на предпринятые ко до начала миссии, так и во время нее попытки организовать такие встречи. В ходе встреч лица, с которыми проводились беседы, получали экземпляр мандата миссии на английском и русском языках. Им предлагалось изложить свое мнение относительно этого мандата, после чего члены делегации задавали им конкретные вопросы как для более детального выяснения существа их позиции, так и для сравнения этих позиций с позициями других лиц, с которыми проводились беседы. В ходе всех этих встреч делегация пользовалась услугами переводчика. Соображения, изложенные в докладе, основаны на всей сумме информации и свидетельств, полученных делегацией: прямая ссылка на источник информации дается только в тех случаях, когда сообщения участника беседы основаны на личном опыте, причем только с предварительного согласия такого участника.

Текст доклада делегации был составлен Энн Макмиллан, но в его подготовку внесли свой вклад все участники делегации.

Институт прав человека и члены делегации выражают благодарность и признательность не только всем участникам бесед, но и всем тем, кто оказывал делегации самую разнообразную помощь при осуществлении миссии: стажерам IBA Патрику Каллагену и Дивайн Афубе за помощь в информационно-поисковой работе; профессору Питеру Соломону, директору Центра изучения проблем России и Восточной Европы (Centre for Russian and East European Studies) при Университете Торонто; адвокату Петру Баренбойму (Москва); адвокатской конторе Corker Binning Solicitors (Лондон); г-же Каре Ирвин, директору программ бесплатной юридической помощи Высшей юридической школы BPP (Лондон), группе переводчиков, работавших на добровольных началах - Руперту Гордону, Ивану Гордиенко, Дарье Соборновой, Денису Вооку и Ричарду Лоу, а также превосходной переводчице Наиле Курмашевой, услугами которой миссия пользовалась в Москве.

Институт прав человека с благодарностью отмечает финансовую поддержку, оказанную миссии Институтом "Открытое Общество" Фонда Сороса.

Глава 2. Справочная информация о политической и правовой системе

Общая характеристика политической системы. Российская Федерация - величайшая страна мира. Она охватывает 11 часовых поясов, граничит с 14 странами и включает 88 регионов, 21 из которых являются республиками, образованными по этническому признаку. Территория России составляет около 17 075 400 км, население - 145 000 000 человек. С точки зрения международного права она считается преемницей бывшего Советского Союза (СССР), распущенного 31 декабря 1991 г. Последние выборы в Думу (нижняя палата парламента страны) состоялись 7 декабря 2003 г. и окончились беспрецедентной победой партии "Единая Россия", объединяющей сторонников Путина. В ходе выборов избирались 450 депутатов сроком на четыре года. Половина депутатов избирались от одномандатных избирательных округов в одном туре голосования по системе, при которой побеждает кандидат, набравший наибольшее число голосов. Остальные 225 мест были распределены на пропорциональной основе по закрытым спискам, представленным политическими партиями или блоками, набравшими более 5% поданных и признанных действительными голосов (включая голоса, поданные "против всех") в ходе голосования по единому федеральному избирательному округу*(2). По мнению Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), выборы были "хорошо организованы, но не отвечали многим международным нормам", поскольку недостаточная степень независимости средств массовой информации не позволила избирателям сделать обоснованный выбор на базе сбалансированного освещения выборов*(3).

Владимир Путин официально избран Президентом 26 марта 2000 г., а через четыре года -14 марта 2004 г. - переизбран подавляющим большинством голосов на второй срок. Международная миссия ОБСЕ по наблюдению за выборами (в составе которой 340 наблюдателей из 39 стран) отметила высокий уровень участия избирателей, спокойную атмосферу на выборах и устойчиво высокие рейтинги одобрения населением деятельности нынешнего Президента, зафиксированные до выборов. Вместе с тем, по мнению ОБСЕ, выборам все же "не хватало элементов подлинно демократической состязательности". В частности, Организация полагала, что в изложении новостей и освещении избирательной кампании подконтрольные государству средства массовой информации обнаруживали явную пристрастность в пользу нынешнего Президента. Были подвергнуты критике неспособность властей принять достаточные меры для устранения этой необъективности и несоблюдение тайны голосования. Кристиан Штрохаль, директор ОБСЕ, вновь повторил призыв Совета Европы к преобразованию подконтрольных государству средств массовой информации в независимые общественные средства массовой информации*(4):

Эпоха Путина: с 2000 г. и по настоящее время. Избрание на пост Президента Владимира Путина в 2000 г. сопровождалось публичным выражением приверженности идее дальнейшего реформирования судебной системы в целях формирования независимой, но подотчетной судебной власти. По заявлению Президента Путина "независимый и беспристрастный суд - это правовая защищенность [sic] граждан. Это главное условие развития здоровой, конкурентоспособной экономики. Наконец, это уважение к самому государству и вера в действенность права и справедливости"*(5). Президент также заявлял о необходимости обеспечения "максимально полного осуществления принципа независимости судей", добавляя, что "это не какая-то почетная привилегия, а условие способности судебной системы выполнять свои конституционные функции в рамках системы разделения властей"*(6).

При В. Путине принят ряд новых мер, влияющих на положение судебной власти и работу судов. К числу наиболее существенных изменений относятся расширение применения института присяжных заседателей и системы мировых судов, принятие нового Гражданского, Арбитражного и Уголовно-процессуального кодексов (последний из которых предусматривает расширение полномочий судов), а также президентской программы "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы. Прослеживалась общая тенденция в направлении обеспечения независимости судебной власти. Однако наряду с этим имели место некоторые изменения, которые ограничили права, предоставленные судам в 90-е годы.

По мнению некоторых участников бесед, необходимость этих изменений была обусловлена тем, что в начальный период реформ судебной власти были даны слишком широкие полномочия, а это привело к отсутствию гласности и создало возможности для коррупции. Но были и такие, кто считал, что различные группы влияния стремились в то время установить контроль над судебной властью, особенно в тех случаях, когда речь шла о крупных политических и экономических интересах. События, имевшие место в тот период и их последствия с точки зрения независимости судебной власти будут рассмотрены ниже.

События в Чечне, хотя они и выходят за рамки настоящего доклада, упоминаются с целью рассматривать законодательные мероприятия и события политической жизни этого периода в надлежащем контексте. Действия правительства в Чечне отразили изменение баланса между интересами защиты гражданских свобод и обеспечения государственной безопасности, которое имело место в ряде стран после сентября 2001 г.

После теракта чеченских сепаратистов в Беслане в сентябре 2004 г., приведшего к многочисленным жертвам, Президент Путин провел закон, позволяющий Кремлю влиять на выборы региональных губернаторов. Именно тогда были выдвинуты предложения относительно состава квалификационных коллегий, которые стали предметом миссии IBA. Представляется, что вопросы внутренней безопасности стали фактором, породившим стремление к усилению контроля над судебной властью:

Глава 4. Квалификационные коллегии судей. предлагаемые изменения законодательства

Введение. Решение IBA направить миссию быстрого реагирования было связано с предложением об изменении состава квалификационных коллегий судей, которое было направлено в сентябре 2004 г. Квалификационные коллегии судей - это органы судебного самоуправления регионального (квалификационные коллегии судей) и национального (Высшая квалификационная коллегия судей) уровней, сформированные в 1989 г. Коллегии играют ключевую роль в назначении судей, их повышении в должности и отстранении от должности. При первоначальном учреждении коллегий в их состав входили только судьи*(7).

В тот период расширение полномочий и независимости судей соответствовало заявленной в резолюции Верховного Совета РСФСР о Концепции судебной реформы (от 24 октября 1991 г.) цели непрерывного процесса реформирования судебной системы:

"Считать осуществление судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР в качестве демократического государства и одного из приоритетов законодательной деятельности... должно было утвердить судебную власть в государственном механизме в качестве самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной".

Правовой статус коллегий был определен Федеральным конституционным законом 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". Участники Высшей квалификационной коллегии судей должны были избираться Съездом судей Российской Федерации, остальные квалификационные коллегии должны были формироваться судьями из состава судебных органов различных уровней*(8). Важно подчеркнуть, что введение коллегий означало утверждение принципа формирования органов регулирования деятельности судейского сообщества самими судьями.

В конце 2001 г. (отчасти в ответ на выражавшиеся опасения по поводу того, что в результате указанных реформ судьи получили слишком широкие полномочия самоуправления) в Закон были внесены поправки, в соответствии с которыми судьи стали представлять только две трети состава коллегий: 18 из 29 мест в Высшей квалификационной коллегии судей должны были занимать судьи, избираемые тайным голосованием каждые четыре года Съездом судей; остальные 11 членов должны были выбираться из представителей общественности, назначаемых Советом Федерации, но быть специалистами в области права. Кроме того, в состав каждой коллегии надлежало вводить представителя Президента, хотя на деле такие представители часто не назначались*(9) (причем в судебных системах ряда западноевропейских стран в состав аналогичных органов также входят представители исполнительной власти).

Предложения Миронова. Предложения об изменении состава коллегий были внесены спикером Совета Федерации Сергеем Мироновым, поэтому далее именуются в тексте настоящего документа предложениями Миронова. Их основное содержание сводится к сокращению числа представителей судейского сообщества в составе квалификационных коллегий до менее половины членов, значит, даже с учетом представителя Президента судьи уже не имели бы большинства в коллегиях. Международная ассоциация юристов (IBA) разделяет озабоченность других международных организаций защиты прав человека по поводу того, что эти предложения противоречат принципу Европейской хартии о статусе судей, согласно которому по крайней мере половину участников органов, имеющих подобные полномочия, должны составлять судьи, выбираемые судейским сообществом*(10). Предложения широко освещались средствами массовой информации России, при этом судейское сообщество, ассоциации адвокатов и организации защиты прав человека заявили о своем несогласии с предлагаемыми изменениями, ибо эти предложения противоречат "конституционному принципу независимости судебной власти, учитывая, что квалификационные коллегии судей также являются органами судейского сообщества, составляющими основу авторитета судебной системы" (постановлен